A aplicação de multas tributárias a órgãos públicos federais é tema de grande relevância para a administração pública e está claramente definida na Solução de Consulta nº 29 – Cosit, de 21 de janeiro de 2019. Esta norma esclarece situações em que a Receita Federal do Brasil (RFB) pode ou não impor penalidades a órgãos e entidades públicas pelo descumprimento de obrigações acessórias.
Tipo de norma: Solução de Consulta
Número/referência: 29/2019 – Cosit
Data de publicação: 21 de janeiro de 2019
Órgão emissor: Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal do Brasil
Contexto da Consulta
A consulta foi formulada por um órgão público do Poder Executivo Federal que questionou sobre a incidência de multa pelo atraso no envio da Declaração de Rendimentos Pagos a Consultores por Organismos Internacionais (DERC). O consulente buscava esclarecimentos sobre qual conduta deveria adotar diante da aparente contradição entre o disposto na Instrução Normativa RFB nº 1.114/2010 e o Parecer PGFN/CAT nº 1.612/2009.
A dúvida central era: sendo o órgão pertencente à administração pública federal direta, estaria sujeito ao pagamento de multa pelo atraso no envio da DERC?
Entendimento da Receita Federal
A Receita Federal, ao analisar a questão, fundamentou sua resposta no Parecer PGFN/CAT nº 1.612/2009, que havia sido aprovado pelo Ministro da Fazenda e, conforme o art. 42 da Lei Complementar nº 73/1993, tornou-se vinculante para a RFB.
Segundo a Solução de Consulta, há uma importante distinção a ser observada:
- Entes públicos com personalidade jurídica própria: Estados-membros, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações públicas (inclusive federais) – Nestes casos, a RFB pode impor multas pelo descumprimento de obrigações tributárias;
- Órgãos da administração direta da União: Ministérios e outros órgãos federais – Nestes casos, a RFB não pode impor multas.
A Fundamentação Jurídica
O impedimento para aplicação de multas a órgãos da administração direta federal está baseado no fenômeno jurídico da confusão – situação em que credor e devedor se reúnem na mesma pessoa. Como os órgãos da administração direta federal não possuem personalidade jurídica própria, mas integram a pessoa jurídica União, ocorreria a confusão, pois:
- A RFB, como órgão da União, seria o credor da multa;
- O órgão autuado, também parte da União, seria o devedor;
- Juridicamente, a União estaria cobrando de si mesma, configurando a confusão (arts. 381 e seguintes do Código Civil).
Segundo a análise, essa situação tornaria a imposição da multa juridicamente impossível, por resultar na extinção automática do crédito tributário pela confusão.
Obrigação Acessória Mantida
É importante destacar que, embora a multa não possa ser imposta, a obrigação de apresentar a DERC permanece válida e exigível para todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, conforme determina o art. 2º da IN RFB nº 1.114/2010:
Art. 2º Ficam obrigados à apresentação da Derc:
I – os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, que contratarem consultorias e serviços técnicos especializados, no âmbito de acordos e instrumentos congêneres de cooperação técnica com organismos internacionais […]
Ou seja, o fato de não haver possibilidade jurídica de aplicação da multa não exime o órgão do cumprimento da obrigação acessória estabelecida na legislação tributária.
Medidas Substitutivas à Aplicação de Multa
Em vez da imposição de multa, o Parecer PGFN/CAT nº 1.612/2009 determina que a RFB deve adotar um conjunto de representações quando identificar o descumprimento de obrigações tributárias por órgãos da administração direta federal:
- Representação ao dirigente máximo do órgão a que pertence (ou pertencia) o agente responsável pela prática da infração tributária;
- Representação ao Tribunal de Contas da União, órgão responsável pelo controle externo da administração pública;
- Representação ao Ministério Público Federal, para eventuais providências na esfera de sua competência.
Essas medidas visam assegurar que, mesmo sem a aplicação direta da multa, haja consequências administrativas e, potencialmente, civis ou penais para os responsáveis pelo descumprimento das obrigações tributárias.
Alcance da Decisão
A Solução de Consulta nº 29/2019 – Cosit tem efeito vinculante no âmbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil em relação à interpretação a ser dada à matéria. Isso significa que o entendimento nela contido deve ser observado por todos os auditores-fiscais e demais servidores da RFB ao lidar com situações semelhantes.
O documento pode ser consultado na íntegra no site da Receita Federal através do link oficial.
Impactos Práticos
Para os órgãos da administração direta federal, a orientação trazida pela Solução de Consulta implica em:
- Necessidade de cumprimento tempestivo das obrigações acessórias, ainda que não haja imposição direta de multa;
- Ciência de que o descumprimento pode gerar representações a órgãos de controle, com consequências administrativas para os gestores;
- Compreensão de que a inexistência de multa não representa uma autorização para o descumprimento de prazos e obrigações tributárias.
Para autarquias, fundações públicas e demais entes com personalidade jurídica própria, permanece a possibilidade de imposição de multas pela RFB em caso de descumprimento das obrigações tributárias, inclusive pelo atraso na entrega da DERC.
Considerações Finais
A aplicação de multas tributárias a órgãos públicos federais, conforme esclarecido pela Solução de Consulta nº 29/2019, reflete princípios importantes do direito administrativo e tributário, como a unidade da personalidade jurídica da União e seus efeitos nas relações obrigacionais.
O entendimento consolida a impossibilidade jurídica de a União impor multas a si mesma, ao mesmo tempo em que preserva a necessidade de cumprimento das obrigações tributárias acessórias e estabelece mecanismos alternativos para responsabilização em caso de descumprimento.
Esta orientação é particularmente relevante para gestores públicos que atuam na área fiscal de órgãos federais, contadores públicos e demais profissionais responsáveis pelo cumprimento das obrigações tributárias no âmbito da administração pública federal.
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