Retenção previdenciária em serviços de conservação de malha rodoviária não é empreitada total

Gustavo Ribeiro8 de julho de 20255 Mins read76

A retenção previdenciária em serviços de conservação de malha rodoviária é obrigatória para órgãos públicos, conforme esclarecido pela Receita Federal do Brasil (RFB) por meio da Solução de Consulta nº 64/2020. A consulta foi apresentada por uma autarquia estadual que questionava se a contratação de serviços de conservação rotineira de rodovias pavimentadas poderia ser classificada como empreitada total, com potencial impacto sobre a obrigatoriedade de retenção da contribuição previdenciária.

Identificação da Norma

Tipo de norma: Solução de Consulta
Número/referência: 64/2020 – COSIT
Data de publicação: 23 de junho de 2020
Órgão emissor: Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal do Brasil

Contexto e Objetivo da Solução de Consulta

A consulta surgiu da dúvida de uma autarquia estadual sobre a correta interpretação da legislação previdenciária aplicável aos contratos de conservação rotineira de malha rodoviária pavimentada. O questionamento central girava em torno da caracterização desse tipo de contrato: seria ele uma empreitada total de obra de construção civil ou um serviço de construção civil?

A resposta a essa pergunta tem implicações diretas sobre a aplicação do regime de retenção de contribuições previdenciárias, disciplinado pelos artigos 30 e 31 da Lei nº 8.212/1991 e regulamentado pela Instrução Normativa RFB nº 971/2009.

Distinção entre Obra e Serviço de Construção Civil

A RFB esclareceu que existe uma distinção fundamental entre “obra de construção civil” e “serviço de construção civil”. De acordo com o inciso I do art. 322 da IN RFB nº 971/2009, obra de construção civil é “a construção, a demolição, a reforma, a ampliação de edificação ou qualquer outra benfeitoria agregada ao solo ou ao subsolo”, conforme discriminação no Anexo VII da mesma instrução normativa.

Por sua vez, o inciso X do mesmo artigo define serviço de construção civil como “aquele prestado no ramo da construção civil, tais como os discriminados no Anexo VII”. A diferenciação é crucial porque apenas a execução de obra pode ser objeto de empreitada total.

Conservação de Rodovias: Serviço, Não Obra

Ao analisar o Anexo VII da IN RFB nº 971/2009, a RFB verificou que a atividade de “conservação rotineira da malha rodoviária pavimentada” não está explicitamente relacionada como obra de construção civil. O anexo menciona “construção e recuperação de autoestradas, rodovias e outras vias não-urbanas” como obra, mas não inclui a simples conservação ou manutenção.

A retenção previdenciária em serviços de conservação de malha rodoviária deve ocorrer justamente porque essa atividade é classificada como prestação de serviço de construção civil, e não como obra. A RFB observou que todas as atividades de manutenção relacionadas a obras que estão descritas no Anexo VII, como manutenção de rede de energia, de telecomunicações e de abastecimento de água, estão assinaladas como serviço, não como obra.

Impacto na Retenção da Contribuição Previdenciária

A distinção entre obra e serviço tem implicações diretas para a obrigatoriedade de retenção da contribuição previdenciária. A retenção de 11% do valor bruto da nota fiscal, prevista no art. 31 da Lei nº 8.212/1991, é aplicável em duas hipóteses:

De forma obrigatória nos contratos de prestação de serviços, inclusive de construção civil, exceto na contratação de obra por empreitada total;
Como uma das alternativas para o contratante elidir sua responsabilidade solidária na contratação de obra de construção civil por empreitada total.

No caso específico de contratações feitas por órgãos públicos (administração direta, autarquias e fundações de direito público), não existe responsabilidade solidária em relação às contribuições previdenciárias desde 21 de novembro de 1986, conforme estabelece o §3º do art. 164 da IN RFB nº 971/2009. Portanto, esses órgãos não precisam fazer a retenção com a finalidade de elidir a solidariedade, desde que se trate de contrato de obra por empreitada total.

Porém, se a contratação não for caracterizada como execução de obra por empreitada total – como é o caso dos serviços de conservação rotineira da malha rodoviária – incide a retenção obrigatória, conforme os incisos I a III do art. 142 da IN RFB nº 971/2009, inclusive para órgãos públicos.

Características da Empreitada Total e sua Inaplicabilidade ao Caso

Para um contrato ser classificado como empreitada total, conforme a alínea “a” do inciso XXVII do art. 322 da IN RFB nº 971/2009, é necessário que:

Seja celebrado exclusivamente com empresa construtora;
A empresa construtora assuma a responsabilidade direta pela execução de todos os serviços necessários à realização da obra;
Os serviços estejam compreendidos em todos os projetos inerentes à obra;
O objeto do contrato seja uma obra de construção civil, não um serviço.

No caso analisado, embora a empresa contratada houvesse efetuado o cadastro da atividade como obra (matrícula CEI), a RFB esclareceu que “o cadastro da atividade como obra, por si só, não implica que a contratação seja caracterizada como sendo de execução de obra por empreitada total”. A classificação correta depende da natureza da atividade conforme estabelecido na legislação.

A Diferença entre Recuperação e Conservação de Rodovias

A solução de consulta faz uma distinção importante entre “recuperação” e “conservação” de rodovias. Enquanto a recuperação poderia ser compreendida como verdadeira execução de obra por envolver uma intervenção mais acentuada, a simples conservação ou manutenção rotineira (como operações “tapa buracos”) não se enquadra nessa categoria.

Essa distinção ressalta a importância da correta classificação das atividades de construção civil para efeitos tributários, especialmente no que se refere à retenção previdenciária em serviços de conservação de malha rodoviária.

Conclusão: Obrigatoriedade da Retenção Previdenciária

A RFB concluiu que a prestação de serviços de conservação rotineira da malha rodoviária não constitui obra de construção civil, não podendo a contratação ser caracterizada como execução de obra por empreitada total. Consequentemente, essa atividade deve ser classificada como contratação de prestação de serviço de construção civil, sujeita à retenção da contribuição previdenciária na forma do art. 31 da Lei nº 8.212/1991.

Portanto, mesmo sendo uma autarquia (que não tem responsabilidade solidária nas contratações de obras por empreitada total), a consulente deve realizar a retenção de 11% do valor bruto da nota fiscal emitida pela empresa contratada para a execução dos serviços de conservação rotineira da malha rodoviária.

Esta orientação está em conformidade com os seguintes dispositivos legais: Lei nº 8.212/1991 (art. 30, inciso VI, e art. 31); Decreto 3.048/1999 (art. 220); e IN RFB nº 971/2009 (arts. 142, 149, §3º, 158, 154, e 322, incisos I, XIX, e XXVII, e Anexo VII).

É importante destacar que a consulta e sua respectiva solução podem ser consultadas integralmente no site da Receita Federal, o que permite o acesso a todos os fundamentos legais e detalhes da análise realizada pela autoridade fiscal.