Retenção de Tributos em Serviços de Propaganda e Publicidade pela Administração Pública Federal

A retenção de tributos em serviços de propaganda e publicidade pela Administração Pública Federal é tema de constante debate entre gestores públicos e prestadores desses serviços. A Solução de Consulta nº 186/2018 da Coordenação-Geral de Tributação (Cosit) da Receita Federal do Brasil trouxe importantes esclarecimentos sobre como deve ocorrer a retenção do IRRF, PIS/PASEP, COFINS e CSLL nessas operações.

Contexto da Solução de Consulta

A consulta foi formulada por um órgão da Administração Pública Federal que questionava a sistemática de retenção de tributos federais em contratos de serviços de propaganda e publicidade, especialmente quando há intermediação de fornecedores especializados por agências de publicidade.

O questionamento surgiu após o Tribunal de Contas da União (TCU) manifestar entendimento de que empresas subcontratadas por agências de publicidade, exceto veículos de comunicação, não poderiam emitir notas fiscais diretamente em nome do órgão público contratante.

Fundamentos da Decisão

A Cosit analisou a questão com base no art. 16 da Instrução Normativa RFB nº 1.234/2012, que regulamenta a retenção de tributos nos pagamentos efetuados por órgãos da administração pública federal direta, autarquias e fundações federais a pessoas jurídicas pelo fornecimento de bens e prestação de serviços.

O órgão fazendário destacou que a sistemática de retenção depende do modelo de contratação adotado pela Administração Pública, especialmente quanto à forma de intermediação realizada pelas agências de publicidade.

Cenários de Retenção Tributária

1. Contratação sem intermediação

No primeiro cenário analisado, a retenção de tributos em serviços de propaganda e publicidade ocorre quando não há possibilidade de intermediação ou atuação por conta e ordem na execução dos serviços. Nesse caso, o IRRF, a COFINS, a Contribuição para o PIS/PASEP e a CSLL serão retidos apenas sobre os valores pagos à agência de propaganda e aos veículos de comunicação.

Este modelo segue o entendimento do TCU, baseado no art. 15 do Decreto nº 57.690/1966, que permite apenas aos veículos de comunicação o faturamento relativo à divulgação em nome do anunciante, e por consequência, a emissão de notas fiscais em nome do órgão público.

2. Contratação com intermediação

No segundo cenário, a Administração Pública pode decidir, por meio de seus contratos, dotar a agência de publicidade de poderes para atuar por conta e ordem do órgão público na intermediação da contratação de fornecedores especializados.

Nessa hipótese, quando ocorrem repasses do ente público a estes fornecedores, também incidirá a retenção do IRRF, da COFINS, da Contribuição para o PIS/PASEP e da CSLL sobre os valores pagos aos prestadores desses serviços especializados, conforme o art. 16 da IN RFB nº 1.234/2012.

A Cosit ressaltou que, independentemente do modelo adotado pela Administração Pública, ocorrerá a retenção de tributos em serviços de propaganda e publicidade. Em um caso, sobre os montantes transferidos às agências e aos veículos; no outro, também sobre os valores repassados aos fornecedores especializados.

Base Legal e Fundamentação Jurídica

A decisão da Cosit fundamentou-se principalmente nos seguintes dispositivos:

• Art. 64 da Lei nº 9.430/1996 – Estabelece a retenção na fonte de tributos federais nos pagamentos efetuados pelos órgãos da administração pública federal;
• Art. 16 da IN RFB nº 1.234/2012 – Regulamenta especificamente a retenção em pagamentos referentes a serviços de propaganda e publicidade;
• Art. 118 da Lei nº 5.172/1966 (Código Tributário Nacional) – Estabelece que a definição legal do fato gerador é interpretada abstraindo-se da validade jurídica dos atos praticados pelos contribuintes.

A autoridade fiscal aplicou o princípio do “pecunia non olet” (o dinheiro não tem cheiro), expresso no art. 118 do CTN, ao afirmar que, independentemente da validade jurídica dos atos praticados, a obrigação tributária permanece válida.

Procedimentos Práticos para a Retenção

Considerando o disposto na IN RFB nº 1.234/2012, a retenção de tributos em serviços de propaganda e publicidade deve observar os seguintes procedimentos:

1. A agência de propaganda deve apresentar ao órgão público um documento de cobrança contendo, no mínimo:
   • Nome e CNPJ de cada empresa emitente de nota fiscal listada no documento;
   • Número da respectiva nota fiscal e seu valor.
2. No caso de diversas notas fiscais de uma mesma empresa, os dados de identificação podem ser indicados apenas na linha correspondente à primeira nota fiscal listada.
3. O valor dos tributos retidos pode ser deduzido pela empresa emitente da nota fiscal, na proporção de suas receitas.
4. O comprovante anual de retenção deve ser fornecido em nome de cada empresa beneficiária.

Impactos Práticos da Decisão

A Solução de Consulta nº 186/2018 traz implicações relevantes para os órgãos públicos federais e para as empresas prestadoras de serviços de publicidade:

Para os Órgãos Públicos:

• Necessidade de definir claramente no instrumento contratual se a agência de publicidade atuará como intermediária, por conta e ordem do órgão;
• Adequação dos processos internos de pagamento e retenção tributária conforme o modelo de contratação adotado;
• Eventual necessidade de revisão dos contratos vigentes para adequação ao entendimento do TCU e da Receita Federal.

Para as Agências de Publicidade:

• Adaptação dos procedimentos de faturamento conforme o modelo definido no contrato com o órgão público;
• Adequação dos controles financeiros para acompanhar as retenções tributárias, seja no modelo com ou sem intermediação;
• Gestão dos relacionamentos com fornecedores especializados, esclarecendo a sistemática de faturamento e retenções tributárias.

Para os Fornecedores Especializados:

• Compreensão da sistemática de retenção tributária aplicável, conforme o modelo de contratação adotado;
• Adaptação dos procedimentos de faturamento, emitindo notas fiscais para a agência de publicidade ou diretamente para o órgão público, conforme o caso;
• Gestão dos créditos tributários decorrentes das retenções sofridas.

Análise Comparativa dos Modelos

Em termos de carga tributária final, não há diferença significativa entre os dois modelos de contratação, já que em ambos haverá a retenção de tributos em serviços de propaganda e publicidade. A principal diferença reside nos aspectos operacionais e administrativos:

Considerações Finais

A Solução de Consulta nº 186/2018 da Cosit oferece importante orientação sobre a retenção de tributos em serviços de propaganda e publicidade pela Administração Pública Federal, esclarecendo que a sistemática de retenção depende fundamentalmente do modelo de contratação adotado.

É importante que os órgãos públicos avaliem cuidadosamente qual modelo melhor atende às suas necessidades, considerando não apenas os aspectos tributários, mas também os administrativos e operacionais. Da mesma forma, agências de publicidade e fornecedores especializados devem compreender as implicações de cada modelo para ajustar seus processos internos.

Por fim, cabe ressaltar que a consulta foi declarada parcialmente ineficaz em relação aos questionamentos sobre matéria estranha à legislação tributária e aos que não descreviam completamente a hipótese em análise, demonstrando a importância de formular consultas tributárias de forma clara e objetiva, focando especificamente nos dispositivos da legislação tributária que ensejam dúvidas.

Os gestores públicos e profissionais do setor de publicidade devem acompanhar eventuais atualizações normativas sobre o tema, uma vez que tanto a Receita Federal quanto o TCU podem revisar seus entendimentos, especialmente considerando a dinâmica do mercado publicitário e as constantes inovações em modelos de negócios nesse setor.

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