ITR não incide sobre imóveis rurais em zona urbana: entenda a Solução de Consulta nº 630

ITR não incide sobre imóveis rurais em zona urbana, mesmo quando utilizados para atividades agropecuárias. Este é o entendimento firmado pela Receita Federal do Brasil na Solução de Consulta nº 630/2017, que traz importante esclarecimento sobre o conflito entre o critério da localização e o da destinação do imóvel para fins de incidência tributária.

Tipo de norma: Solução de Consulta
Número/referência: nº 630 – Cosit
Data de publicação: 26 de dezembro de 2017
Órgão emissor: Coordenação-Geral de Tributação

Contexto da Solução de Consulta

A controvérsia abordada pela Solução de Consulta nº 630 surgiu a partir de uma consulta sobre a incidência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) em um imóvel situado em zona urbana, mas utilizado para a produção de hortaliças. O questionamento central era se prevalece o critério da localização (zona urbana definida pelo município) ou o critério da destinação econômica do imóvel (exploração agrícola).

Este debate não é recente no ordenamento jurídico brasileiro e envolve a interpretação conjunta de diferentes instrumentos normativos, incluindo o Código Tributário Nacional (CTN), o Decreto-Lei nº 57/1966, a Lei nº 5.868/1972 e a Lei nº 9.393/1996, além de decisões judiciais relevantes do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Base Legal Aplicável

Para compreender a posição adotada pela Receita Federal, é fundamental conhecer a evolução normativa sobre o tema:

1. O CTN (Lei nº 5.172/1966), em seus artigos 29 e 32, estabeleceu originalmente o critério da localização do imóvel para delimitar a incidência do ITR e do IPTU;
2. O Decreto-Lei nº 57/1966, em seu artigo 15, adotou o critério da destinação, prevendo que imóveis urbanos utilizados em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial estariam sujeitos ao ITR;
3. A Lei nº 5.868/1972 manteve o critério da destinação, mas teve seu artigo 6º declarado inconstitucional pelo STF em 1982;
4. A Lei nº 9.393/1996, que instituiu o ITR atual, retornou ao critério da localização, definindo como fato gerador do ITR a propriedade de imóvel “localizado fora da zona urbana do município”.

Esta sequência normativa gerou dúvidas sobre qual critério deveria prevalecer, especialmente considerando que o STJ, em julgamento de recurso repetitivo (REsp nº 1.112.646-SP), havia decidido pela aplicação do critério da destinação.

Posicionamento da Receita Federal

A Solução de Consulta nº 630/2017 conclui categoricamente que:

“O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) não incide sobre imóvel localizado na zona urbana, ainda quando seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, porquanto tal hipótese não se encontra prevista na lei ordinária instituidora desse imposto, qual seja, a Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996.”

A Receita Federal fundamenta sua posição em três argumentos principais:

• A Lei nº 9.393/1996 não exerceu a possibilidade prevista no artigo 15 do Decreto-Lei nº 57/1966, uma vez que não trouxe dispositivo prevendo a incidência do ITR sobre imóveis urbanos com destinação rural;
• As leis ordinárias como a Lei nº 5.868/1972 e a Lei nº 9.393/1996 não têm competência para definir o fato gerador do ITR de forma diversa do estabelecido pelo CTN, que possui status de lei complementar;
• O próprio nome do imposto (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural) indica que sua incidência deve estar limitada a imóveis rurais, considerando o sentido vernacular das palavras e o artigo 110 do CTN.

A Definição de Zona Urbana e Suas Implicações

Um aspecto crucial abordado na Solução de Consulta refere-se à definição legal de zona urbana. Segundo o artigo 32 do CTN:

• A zona urbana é definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de pelo menos dois melhoramentos entre os cinco listados no § 1º do art. 32 (meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública; ou escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 km);
• A lei municipal também pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados, mesmo que não possuam os melhoramentos mencionados (§ 2º do art. 32).

A Solução de Consulta enfatiza que esta definição, quando feita por lei municipal em conformidade com os parâmetros do CTN, deve ser respeitada pela Administração Tributária Federal, sob pena de ofensa ao princípio federativo e à autonomia municipal.

Divergência com o Entendimento do STJ

Um ponto relevante é que a posição adotada pela Receita Federal na Solução de Consulta nº 630 diverge do entendimento do Superior Tribunal de Justiça, firmado no julgamento do Recurso Especial nº 1.112.646-SP, sob o regime dos recursos repetitivos, que havia concluído:

“Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966).”

A Receita Federal reconhece a força persuasiva dos precedentes judiciais formados na sistemática de julgamento por amostragem dos recursos repetitivos, mas mantém seu entendimento com base na interpretação de que a Lei nº 9.393/1996 não incorporou a possibilidade prevista no art. 15 do Decreto-Lei nº 57/1966.

Impactos Práticos para os Contribuintes

Esta orientação da Receita Federal traz importantes consequências práticas para os proprietários de imóveis:

1. Imóveis com atividades rurais em zona urbana: Estarão sujeitos ao IPTU (municipal) e não ao ITR (federal), independentemente de sua destinação econômica;
2. Definição de competência tributária: A definição da zona urbana pelo município, observados os requisitos do CTN, é determinante para estabelecer qual imposto incidirá sobre o imóvel;
3. Risco de dupla tributação: O contribuinte pode enfrentar situações em que tanto a Receita Federal quanto o município exijam seus respectivos tributos sobre o mesmo imóvel, considerando a divergência entre o entendimento administrativo e o judicial;
4. Necessidade de planejamento tributário: Proprietários de imóveis com atividade rural em áreas de expansão urbana precisam avaliar cuidadosamente sua situação fiscal e os impactos tributários decorrentes.

Considerações Finais

A Solução de Consulta nº 630/2017 traz um importante esclarecimento sobre o posicionamento oficial da Receita Federal quanto à incidência do ITR, privilegiando o critério da localização sobre o da destinação econômica do imóvel.

No entanto, é importante destacar que este entendimento administrativo diverge da jurisprudência consolidada do STJ, o que pode gerar incertezas para os contribuintes. Em casos concretos de conflito, o contribuinte poderá buscar a tutela judicial para ver aplicado o entendimento mais favorável do STJ.

Proprietários de imóveis com características rurais situados em zonas urbanas devem estar atentos a esta definição e suas implicações fiscais, avaliando os impactos na carga tributária (considerando as diferenças entre as alíquotas e bases de cálculo do IPTU e do ITR) e as obrigações acessórias correspondentes.

Por fim, destaque-se que a delimitação da zona urbana pelo município, desde que observados os requisitos do CTN, é soberana para fins de determinação da incidência tributária, ressalvada a possibilidade de questionamento judicial em caso de desconformidade com as normas gerais de direito tributário.

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