A imunidade tributária recíproca para estatais de serviços públicos essenciais foi objeto de importante esclarecimento pela Receita Federal do Brasil por meio da Solução de Consulta COSIT nº 252, de 5 de setembro de 2024. O documento traz orientações fundamentais sobre o regime de tributação aplicável a empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos essenciais.
Contexto da Solução de Consulta
A consulta foi formulada por uma sociedade de economia mista responsável pelos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e saneamento em Sergipe. A entidade argumentou que, como prestadora de serviço público estatal, não explora atividade econômica com fins lucrativos e havia obtido o reconhecimento da imunidade tributária recíproca pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Cível Originária (ACO) 3.410.
O questionamento central envolvia definir qual regime de apuração seria aplicável à empresa para o recolhimento de PIS/Pasep e Cofins após o reconhecimento da imunidade tributária recíproca.
Fundamentação Legal
A imunidade tributária recíproca para estatais é tratada na Constituição Federal em seu art. 150, inciso VI, alínea “a”, que estabelece vedação à instituição de impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços uns dos outros entre os entes federativos. A questão ganha complexidade quando se analisa sua extensão às empresas estatais prestadoras de serviços públicos.
De acordo com a Receita Federal, a imunidade recíproca é tradicionalmente considerada de caráter subjetivo e, numa leitura literal da Constituição, não se aplicaria a sociedades de economia mista. Entretanto, a jurisprudência do STF evoluiu nesse sentido, como demonstra o julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.320.054/SP, que fixou a seguinte tese no Tema nº 1.140 de repercussão geral:
“As empresas públicas e as sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, a, da Constituição Federal, independentemente de cobrança de tarifa como contraprestação do serviço.”
Com base neste entendimento, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) emitiu o Parecer SEI nº 15935/2021/ME, reconhecendo a aplicabilidade da imunidade para empresas estatais que atendam aos requisitos estabelecidos pelo STF.
Requisitos para Reconhecimento da Imunidade
A imunidade tributária recíproca para estatais não é automática. Conforme esclarecido na Solução de Consulta, para que uma empresa pública ou sociedade de economia mista possa usufruir desse benefício, é necessário o cumprimento de três requisitos cumulativos:
- Prestação de serviço público essencial;
- Não distribuição de lucros a acionistas privados;
- Não atuação em ambiente concorrencial (ausência de risco ao equilíbrio concorrencial).
Esses requisitos precisam ser verificados caso a caso, não sendo a Solução de Consulta o meio adequado para declaração do direito à imunidade, conforme ressaltado pela Receita Federal.
Limitação da Imunidade e Impactos nas Contribuições
Um aspecto crucial esclarecido pela Receita Federal é que a imunidade tributária recíproca para estatais, mesmo quando reconhecida, limita-se exclusivamente aos impostos, não abrangendo outras espécies tributárias como as contribuições sociais, incluindo o PIS/Pasep e a Cofins.
Essa limitação está expressa no Parecer da PGFN, que afirma em sua Observação 1: “A imunidade limita-se aos impostos não abrangendo outras espécies de tributos, tais como contribuições sociais (que dependem do preenchimento dos requisitos previstos pelo art. 195, §7°, da Constituição Federal)”.
Regime de Apuração Aplicável ao PIS/Pasep e Cofins
No entanto, apesar da não extensão da imunidade tributária às contribuições sociais, a Receita Federal concluiu que as estatais prestadoras de serviços públicos essenciais que atendam aos requisitos para o reconhecimento da imunidade tributária recíproca estão sujeitas ao regime cumulativo de apuração do PIS/Pasep e da Cofins.
Isso ocorre porque o art. 8º, inciso IV, da Lei nº 10.637/2002 e o art. 10, inciso IV, da Lei nº 10.833/2003 excluem do regime não cumulativo as “pessoas jurídicas imunes a impostos”. Por interpretação sistemática, a Receita Federal considera que essa referência alcança todas as entidades que ostentam a mencionada imunidade concedida a pessoas (imunidade subjetiva), incluindo aquelas agraciadas por decisão do Supremo Tribunal Federal.
Conforme esclarecido na Solução de Consulta:
“[…] desde que atendidos os requisitos impostos pelo STF ao gozo da imunidade recíproca, as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público essencial sujeitam-se ao regime de apuração cumulativa da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins.”
Impactos Práticos para as Empresas Estatais
A definição do regime de apuração do PIS/Pasep e da Cofins tem impactos financeiros e operacionais significativos para as empresas estatais. A apuração cumulativa possui alíquotas mais baixas (0,65% para PIS/Pasep e 3% para Cofins), comparadas às alíquotas do regime não cumulativo (1,65% para PIS/Pasep e 7,6% para Cofins), embora neste último seja permitido o desconto de créditos.
Para as estatais que prestam serviços públicos essenciais, a possibilidade de enquadramento no regime cumulativo representa uma simplificação da apuração tributária e, potencialmente, uma redução na carga tributária, dependendo da estrutura de custos e da natureza dos serviços prestados.
Vale ressaltar que a empresa precisará comprovar que atende aos requisitos estabelecidos pelo STF para o reconhecimento da imunidade tributária recíproca, mesmo quando o objetivo for apenas o enquadramento no regime cumulativo de PIS/Pasep e Cofins, e não a aplicação da imunidade em si.
Conclusão e Orientações Práticas
A Solução de Consulta COSIT nº 252/2024 confirma que, embora a imunidade tributária recíproca para estatais não se estenda às contribuições sociais como PIS/Pasep e Cofins, as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos essenciais que atendam aos requisitos para o reconhecimento dessa imunidade estão sujeitas ao regime de apuração cumulativa dessas contribuições.
Para as empresas estatais que se enquadram nessa situação, recomenda-se:
- Verificar o cumprimento dos três requisitos estabelecidos pelo STF (prestação de serviço público essencial, não distribuição de lucros a acionistas privados e não atuação em ambiente concorrencial);
- Avaliar a necessidade de ajustar procedimentos internos para adequação ao regime cumulativo de PIS/Pasep e Cofins;
- Considerar os impactos tributários dessa mudança de regime na estrutura de custos e preços dos serviços prestados;
- Documentar adequadamente o cumprimento dos requisitos para eventual comprovação junto às autoridades fiscais.
Por fim, é importante destacar que a Solução de Consulta 252/2024 está parcialmente vinculada à Solução de Consulta COSIT nº 33, de 29 de agosto de 2022, e se baseia na interpretação consolidada dos dispositivos legais à luz da jurisprudência do STF e do Parecer da PGFN, fornecendo segurança jurídica às empresas estatais que atendam aos requisitos estabelecidos.
A aplicação correta desse entendimento pode representar uma significativa economia tributária para as estatais prestadoras de serviços públicos essenciais, contribuindo para a sustentabilidade financeira dessas entidades e, consequentemente, para a melhoria dos serviços prestados à população.
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