A Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor tem sido objeto de importantes definições recentes por parte da Receita Federal. Em 19 de junho de 2023, foi publicada a Solução de Consulta COSIT nº 118/2023, que trata especificamente da imunidade tributária parcial conhecida como ‘duplo teto’ ou ‘dobra previdenciária’, esclarecendo os efeitos da decisão do STF no RE nº 630.137/RS (Tema 317).
A consulta foi apresentada por um órgão do Poder Judiciário Federal, buscando orientações sobre a cobrança retroativa da Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor em casos onde a imunidade parcial foi concedida por decisão administrativa antes da revogação do §21 do art. 40 da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 103/2019.
Contexto da Norma
A imunidade tributária parcial (duplo teto) estava prevista no §21 do art. 40 da Constituição Federal, introduzido pela EC nº 47/2005 e posteriormente revogado pela EC nº 103/2019. Este dispositivo estabelecia que a Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor incidiria apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e pensão que superassem o dobro do limite máximo do RGPS, quando o beneficiário fosse portador de doença incapacitante, na forma da lei.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE nº 630.137/RS com repercussão geral (Tema 317), firmou o entendimento de que o §21 do art. 40 da CF era norma de eficácia limitada, dependendo de regulamentação por lei complementar federal ou lei específica dos entes federados para produzir efeitos. A Corte definiu a seguinte tese:
“O art. 40, § 21, da Constituição Federal, enquanto esteve em vigor, era norma de eficácia limitada, e seus efeitos estavam condicionados à edição de lei complementar federal ou lei regulamentar específica dos entes federados no âmbito dos respectivos regimes próprios de previdência social”.
Importante destacar que o STF modulou os efeitos do acórdão apenas para os servidores e pensionistas que, por decisão judicial, vinham deixando de pagar as contribuições. Entretanto, a decisão foi silente quanto aos casos onde a imunidade foi concedida por decisão administrativa.
Principais Disposições da Solução de Consulta
A Receita Federal, por meio da Solução de Consulta COSIT nº 118/2023, esclareceu que nos casos em que a imunidade tributária parcial foi aplicada com base em decisão administrativa, utilizando-se por analogia o art. 186, §1º, da Lei nº 8.112/1990 (que lista doenças graves para fins de aposentadoria por invalidez) ou qualquer outro ato normativo, deverá ocorrer a cobrança retroativa dos valores não retidos.
A Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor que deixou de ser recolhida nessas situações deverá ser cobrada pela fonte pagadora, que terá a responsabilidade de:
- Apurar os valores não retidos;
- Proceder ao desconto na folha de pagamento;
- Aplicar os acréscimos legais: juros de mora equivalentes à taxa Selic acumulada mensalmente, calculados desde o mês seguinte àquele em que o recolhimento deveria ter sido feito até o mês anterior ao do recolhimento, acrescidos de 1% no mês do pagamento.
A base legal para essa cobrança está no art. 11, inciso I, e seu §1º, inciso I, da Instrução Normativa RFB nº 2.097/2022, que estabelece normas sobre a Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor.
Limite Temporal para a Cobrança
Um ponto crucial da Solução de Consulta refere-se ao prazo para a cobrança dos valores não recolhidos. De acordo com a RFB, deverá ser observado o prazo decadencial quinquenal estabelecido no art. 173, inciso I, do Código Tributário Nacional. Isso significa que o Fisco pode cobrar valores dos últimos cinco anos, contados do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderia ter sido efetuado.
Este entendimento fundamenta-se no fato de que a modulação de efeitos concedida pelo STF beneficiou apenas os servidores e pensionistas que deixaram de pagar as contribuições por força de decisão judicial, não alcançando aqueles beneficiados por decisão meramente administrativa.
Fundamentação Legal
A Solução de Consulta nº 118/2023 fundamenta-se em diversas disposições legais e constitucionais:
- Constituição Federal, art. 40, §§ 18 e 21 (este último revogado);
- Emenda Constitucional nº 103/2019, art. 35, inciso I, alínea “a”;
- Lei nº 5.172/1966 (Código Tributário Nacional), arts. 118 e 173, inciso I;
- Lei nº 8.112/1990, art. 186, § 1º;
- Instrução Normativa RFB nº 2.097/2022.
A RFB reforçou o entendimento adotado pela União no RE nº 630.137/RS, onde esta participou como amicus curiae, defendendo que:
- O §21 do art. 40 da CF possuía eficácia limitada, necessitando de regulamentação infraconstitucional;
- A legislação editada para disciplinar direitos dos servidores públicos (como a Lei nº 8.112/1990) não poderia ser usada para regulamentar hipótese de imunidade tributária;
- A regulamentação da imunidade tributária deveria observar o art. 146, II, da Constituição Federal, exigindo lei complementar.
Impactos Práticos para os Servidores e Órgãos Públicos
A decisão tem impactos significativos para servidores públicos federais inativos e pensionistas que se beneficiaram administrativamente da imunidade do duplo teto, bem como para os órgãos públicos responsáveis pelo pagamento:
- Para os servidores e pensionistas: aqueles que se beneficiaram da imunidade por decisão administrativa terão de arcar com o pagamento retroativo da Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor, respeitado o limite de cinco anos, com os devidos acréscimos legais;
- Para os órgãos públicos: deverão identificar os casos onde houve concessão administrativa da imunidade, calcular os valores devidos, incluir os acréscimos legais e proceder aos descontos em folha de pagamento. Há possibilidade de parcelamento dos valores, conforme previsto no art. 9º, §6º, da IN RFB nº 2.097/2022.
É importante destacar que a responsabilidade pela retenção e recolhimento das contribuições é do dirigente e do ordenador de despesas do órgão que efetua o pagamento, estando sujeito a sanções penais e administrativas em caso de descumprimento.
Considerações Finais
A Solução de Consulta nº 118/2023 da COSIT é um importante marco na interpretação da Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor após a decisão do STF no tema da imunidade do duplo teto. Ela estabelece claramente a diferença de tratamento entre os servidores que obtiveram a imunidade por decisão judicial (protegidos pela modulação de efeitos) e aqueles que a obtiveram por decisão administrativa (sujeitos à cobrança retroativa).
Esta orientação é vinculante no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, devendo ser observada por todos os órgãos da administração pública federal quando da aplicação das normas relativas à Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor.
Os órgãos públicos federais deverão agora revisar os casos de concessão administrativa da imunidade do duplo teto e iniciar os procedimentos para a cobrança das contribuições não recolhidas, seguindo os parâmetros estabelecidos na Solução de Consulta e na IN RFB nº 2.097/2022, sempre observando o prazo decadencial de cinco anos.
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