A alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal é um benefício fiscal relevante para empresas que operam no setor de mobilidade urbana. Uma recente Solução de Consulta da Receita Federal esclareceu quando este incentivo tributário se aplica a sistemas automatizados de transporte de pessoas (APM), fazendo uma importante distinção entre as fases de implantação e operação desses sistemas.
A Solução de Consulta nº 273/COSIT – Contexto e principais definições
A Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal do Brasil (COSIT) emitiu, em 27 de setembro de 2024, a Solução de Consulta nº 273, respondendo a questionamentos sobre a aplicabilidade da alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal para sistemas automatizados de transporte de pessoas (Automated People Mover – APM).
O consulente, um consórcio de pessoas jurídicas de direito privado, havia firmado contrato com uma concessionária de serviços públicos para construção, operação e manutenção de um sistema APM, visando realizar o transporte gratuito de passageiros entre uma estação de trens metropolitanos e os terminais de um aeroporto.
O contrato contemplava duas fases distintas:
- Fase 1: Desenvolvimento e implementação do projeto executivo, incluindo infraestrutura, obras civis, fornecimento de equipamentos e sistemas;
- Fase 2: Operação e manutenção do sistema APM, incluindo conservação preventiva e corretiva das instalações e componentes relacionados.
O benefício fiscal da alíquota zero para serviços de transporte público
O art. 1º da Lei nº 12.860, de 2013, estabelece a alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal nos seguintes termos:
“Art. 1º Ficam reduzidas a 0 (zero) as alíquotas da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PIS/Pasep e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS incidentes sobre a receita decorrente da prestação de serviços de transporte público coletivo municipal de passageiros, por meio rodoviário, metroviário, ferroviário e aquaviário.”
Este benefício também abrange as receitas decorrentes da prestação de serviços em regiões metropolitanas regularmente constituídas e os serviços definidos nos incisos XI a XIII do art. 4º da Lei nº 12.587/2012 (que estabelece a Política Nacional de Mobilidade Urbana).
Distinção crucial: implantação versus operação do sistema APM
A Solução de Consulta estabeleceu uma distinção fundamental quanto à aplicabilidade da alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal:
Fase 1 – Implantação da infraestrutura: não se aplica a alíquota zero
A COSIT concluiu que os serviços de implantação das infraestruturas necessárias à operação do sistema APM não se qualificam como serviços de transporte público coletivo municipal de passageiros, e sim como serviços preparatórios e antecedentes, majoritariamente relacionados à construção civil.
Segundo a análise fiscal, essas atividades se enquadram no conceito de “infraestruturas de mobilidade urbana” previsto no art. 3º da Lei nº 12.587/2012, que inclui “vias e demais logradouros públicos, inclusive metroferrovias”, “terminais, estações e demais conexões”, “equipamentos e instalações” e outros elementos necessários para a futura operação do transporte.
Portanto, as receitas auferidas durante a Fase 1 não estão abrangidas pela alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal prevista na Lei nº 12.860/2013.
Fase 2 – Operação e manutenção: aplica-se a alíquota zero
Por outro lado, a COSIT reconheceu que os serviços de operação e manutenção do sistema APM (Fase 2) se caracterizam claramente como prestação de serviço de transporte público coletivo municipal de passageiros por meio ferroviário, atendendo a todos os requisitos legais:
- Quanto ao objeto do serviço: transporte de passageiros;
- Quanto à característica: transporte coletivo;
- Quanto à natureza: serviço público;
- Quanto ao âmbito: transporte municipal.
Assim, as receitas provenientes da Fase 2 estão plenamente amparadas pelo benefício da alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal.
Fundamentação legal e objetivos do benefício fiscal
A COSIT baseou sua interpretação não apenas no texto literal da Lei nº 12.860/2013, mas também na justificativa original do Projeto de Lei nº 2729/2011, que originou a norma. Conforme destacado na solução, o objetivo do legislador ao conceder este benefício fiscal foi:
- Viabilizar a oferta de transporte público de qualidade a preços acessíveis à população de baixa renda;
- Estimular o uso do transporte coletivo em detrimento dos veículos particulares;
- Beneficiar os estratos mais carentes da sociedade;
- Contribuir para a redução de engarrafamentos e problemas de estacionamento nos grandes centros urbanos.
Adicionalmente, a COSIT recorreu à Lei nº 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana) para caracterizar o que configura transporte público coletivo: “serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público”.
Implicações práticas para empresas do setor
A Solução de Consulta nº 273/COSIT traz importantes orientações práticas para empresas que atuam com sistemas de transporte público, especialmente aquelas que trabalham com projetos que envolvem tanto a implantação quanto a operação de infraestruturas:
- É fundamental segregar contabilmente as receitas obtidas nas diferentes fases do projeto, diferenciando claramente o que é construção/implantação e o que é operação/manutenção;
- Apenas as receitas relacionadas à efetiva prestação do serviço de transporte (operação e manutenção) têm direito à alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal;
- Obras de infraestrutura, mesmo que essenciais para a futura operação do serviço de transporte, não estão abrangidas pelo benefício fiscal;
- Para caracterizar-se como transporte público coletivo municipal para fins do benefício, o serviço deve estar acessível à população em geral, mesmo que gratuito.
Qualificação do sistema APM como transporte público coletivo
Um ponto relevante da Solução de Consulta é a caracterização do sistema APM como transporte público coletivo municipal, mesmo sendo operado dentro de um complexo aeroportuário. A COSIT entendeu que, por ser um serviço:
- Franqueado ao público em geral;
- Que viabiliza a mobilidade urbana entre uma estação do transporte público ferroviário e os terminais de um aeroporto;
- Inserido no contexto da execução de um contrato de concessão para exploração do aeroporto;
O serviço de operação do APM se enquadra perfeitamente no conceito legal que justifica a aplicação da alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal.
A questão adicional da parceria público-privada
A Solução de Consulta também abordou um ponto secundário levantado pelo consulente: a caracterização do contrato como uma Parceria Público-Privada (PPP) regida pela Lei nº 11.079/2004. Neste aspecto, a COSIT esclareceu que o contrato em questão não se enquadra nesta categoria, pois:
- Foi firmado entre a consulente e uma pessoa jurídica de direito privado (concessionária);
- A concessionária não se qualifica como uma das pessoas jurídicas enumeradas no parágrafo único do art. 1º da Lei nº 11.079/2004;
- O contrato firmou-se em bases privatistas, conforme demonstrado no Termo de Referência.
Esta análise, embora secundária ao tema principal, reforça a importância de uma correta caracterização jurídica dos contratos para fins tributários.
Conclusão
A Solução de Consulta nº 273/COSIT estabelece um importante precedente interpretativo sobre a alíquota zero de PIS/COFINS em serviços de transporte público coletivo municipal, especialmente no que diz respeito a sistemas de transporte automatizados. Ao fazer a distinção entre as atividades de implantação de infraestrutura e as de operação e manutenção do sistema, a Receita Federal demonstra um entendimento técnico alinhado com os objetivos da política de mobilidade urbana e com a finalidade do benefício fiscal concedido.
Para as empresas que atuam no setor, fica claro que o planejamento tributário adequado deve considerar esta distinção, segregando contabilmente as diferentes fases dos projetos e aplicando corretamente o tratamento tributário pertinente a cada uma delas.
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