As regras de retenção tributária em contratos de publicidade com órgãos da Administração Pública Federal podem gerar diversas dúvidas para agências, veículos de comunicação e fornecedores especializados. A Solução de Consulta nº 186 – Cosit, publicada em 17 de outubro de 2018, trouxe importantes esclarecimentos sobre a aplicação do art. 16 da Instrução Normativa RFB nº 1.234/2012.
Tipo de norma: Solução de Consulta
Número/referência: Solução de Consulta nº 186 – Cosit
Data de publicação: 17 de outubro de 2018
Órgão emissor: Coordenação-Geral de Tributação (Cosit) da Receita Federal do Brasil
Contexto da consulta sobre retenção tributária
A consulta que originou essa Solução foi apresentada por um órgão da Administração Pública Federal com dúvidas sobre a sistemática de retenção de tributos federais (IRRF, PIS/Pasep, COFINS e CSLL) em contratos de publicidade. O questionamento surgiu após o Tribunal de Contas da União (TCU) ter manifestado entendimento de que empresas subcontratadas por agências de publicidade, que não estivessem prestando serviços de veiculação, não poderiam emitir notas fiscais diretamente em nome do órgão público contratante.
O consulente discordava dessa posição do TCU, argumentando que as agências de publicidade não seriam tomadoras dos serviços especializados, mas apenas intermediárias que atuam por conta e ordem do cliente (o poder público). Portanto, questionava-se sobre a correta aplicação do art. 16 da IN RFB nº 1.234/2012, que trata especificamente da retenção em serviços de propaganda e publicidade.
Principais esclarecimentos da Receita Federal
A Solução de Consulta trouxe dois cenários distintos para a retenção tributária em contratos de publicidade com a Administração Pública Federal:
1. Contratação sem intermediação
No primeiro cenário, seguindo o entendimento do TCU, quando não existe a possibilidade de intermediação ou atuação por conta e ordem na execução dos serviços de publicidade, a retenção dos tributos federais (IRRF, PIS/Pasep, COFINS e CSLL) recairá apenas sobre:
- Os valores destinados à agência de propaganda e publicidade
- Os valores destinados aos veículos de comunicação
Nesse caso, os fornecedores especializados subcontratados emitiriam suas notas fiscais para as agências de publicidade, e não diretamente para o órgão público. Consequentemente, não haveria retenção direta pelo órgão público nos pagamentos a estes fornecedores.
2. Contratação com intermediação
No segundo cenário, quando o contrato administrativo prevê expressamente que a agência de publicidade atua por conta e ordem do órgão público na intermediação da contratação de fornecedores especializados, a retenção tributária se aplica também sobre os valores pagos diretamente a esses fornecedores especializados.
A Receita Federal destacou que essa orientação independe da validade jurídica dos atos praticados, aplicando-se o princípio “pecunia non olet” (o dinheiro não tem cheiro), expresso no art. 118 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966):
“Art. 118. A definição legal do fato gerador é interpretada abstraindo-se: I – da validade jurídica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes, responsáveis, ou terceiros, bem como da natureza do seu objeto ou dos seus efeitos;”
Base legal para a retenção tributária
O fundamento legal para a retenção tributária em contratos de publicidade está no art. 64 da Lei nº 9.430/1996, que determina:
“Art. 64. Os pagamentos efetuados por órgãos, autarquias e fundações da administração pública federal a pessoas jurídicas, pelo fornecimento de bens ou prestação de serviços, estão sujeitos à incidência, na fonte, do imposto sobre a renda, da contribuição social sobre o lucro líquido, da contribuição para seguridade social – COFINS e da contribuição para o PIS/PASEP.”
A operacionalização dessa retenção no caso específico dos serviços de publicidade é regulamentada pelo art. 16 da IN RFB nº 1.234/2012, que estabelece procedimentos detalhados, incluindo a obrigatoriedade de apresentação de documento de cobrança pela agência de propaganda, contendo o nome e CNPJ de cada empresa emitente de nota fiscal, o número da respectiva nota fiscal e seu valor.
Impactos práticos para as partes envolvidas
A aplicação correta da retenção tributária em contratos de publicidade impacta diretamente a gestão financeira de todos os envolvidos:
Para os órgãos públicos
Os órgãos da Administração Pública Federal precisam definir claramente em seus contratos e editais de licitação a forma de contratação dos serviços publicitários, especificando se a agência atuará ou não como intermediária por conta e ordem do órgão. Esta decisão determinará o fluxo dos pagamentos e a sistemática de retenção tributária a ser aplicada.
Para as agências de publicidade
As agências devem ficar atentas à forma como os contratos com o poder público estão estruturados. Se não houver previsão expressa de atuação por conta e ordem, os fornecedores especializados devem emitir notas fiscais para a própria agência, que por sua vez emitirá documento fiscal para o órgão público. Neste caso, a agência deve considerar em seu planejamento financeiro e tributário que sofrerá retenções sobre o valor total faturado.
Para os fornecedores especializados
Dependendo do modelo adotado, os fornecedores especializados emitirão notas fiscais para a agência ou diretamente para o órgão público. No segundo caso, estarão sujeitos à retenção tributária direta. Esta diferença impacta significativamente o fluxo de caixa e o planejamento tributário dessas empresas.
Diferença de tratamento entre veículos de comunicação e outros fornecedores
Um aspecto importante destacado na Solução de Consulta refere-se ao tratamento diferenciado conferido aos veículos de comunicação. A fundamentação do TCU mencionada na consulta baseia-se no art. 15 do Decreto nº 57.690/1966, que dispõe:
“Art. 15. O faturamento da divulgação será feito em nome do Anunciante, devendo o Veículo de Divulgação remetê-lo à Agência responsável pela propaganda.”
Este dispositivo confere aos veículos de comunicação uma autorização expressa para faturamento direto ao anunciante (no caso, o órgão público), tratamento que, segundo o TCU, não se estenderia automaticamente aos demais fornecedores de serviços especializados.
Análise comparativa entre os cenários
A Receita Federal fez questão de destacar que, independentemente do modelo adotado pelo órgão público, ocorrerá a retenção dos tributos federais sobre os pagamentos realizados. A diferença está apenas em quem sofrerá diretamente essa retenção:
- No modelo sem intermediação: a retenção recai integralmente sobre os montantes transferidos às agências de publicidade e aos veículos de comunicação
- No modelo com intermediação: a retenção também recai sobre os montantes transferidos aos fornecedores especializados
Isso significa que, do ponto de vista arrecadatório, o resultado final é o mesmo. A diferença está na distribuição da responsabilidade pelo recolhimento e no impacto financeiro para cada uma das partes envolvidas.
Considerações finais sobre retenção tributária em publicidade
A Solução de Consulta nº 186/2018 traz um importante esclarecimento sobre a aplicação da retenção tributária em contratos de publicidade com a Administração Pública Federal, especialmente diante de interpretações divergentes entre órgãos como a Receita Federal e o TCU.
É fundamental que tanto os órgãos públicos quanto as agências de publicidade e fornecedores especializados compreendam as diferentes possibilidades de estruturação desses contratos e suas respectivas consequências tributárias. A correta aplicação das regras de retenção evita questionamentos fiscais futuros e proporciona maior segurança jurídica para todas as partes envolvidas.
Para os gestores públicos, fica a recomendação de estabelecer com clareza, nos instrumentos contratuais, a forma de atuação das agências de publicidade, de modo a evitar controvérsias sobre a sistemática de faturamento e retenção tributária aplicável.
Vale ressaltar que a consulta abordou apenas os aspectos tributários da questão, abstendo-se de analisar a validade jurídica dos contratos administrativos que preveem a atuação por conta e ordem, matéria que é de competência do TCU e não da Receita Federal do Brasil.
Por fim, é importante que as empresas do setor de publicidade busquem orientação especializada para adequar seus processos internos à legislação tributária aplicável, minimizando riscos e otimizando sua gestão financeira.
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