A retenção previdenciária em contratos de concessão patrocinada de serviços de transporte de passageiros tem gerado dúvidas entre concessionárias e entes públicos. A Receita Federal do Brasil (RFB), por meio da Solução de Consulta COSIT nº 371/2017, trouxe esclarecimentos importantes sobre esse tema, definindo quando a retenção de 11% prevista no art. 31 da Lei nº 8.212/1991 é aplicável nesses contratos.
Contexto da Consulta
A consulta foi apresentada por uma concessionária que opera um sistema metroviário sob regime de Parceria Público-Privada (PPP), na modalidade de concessão patrocinada. A empresa questionou se os valores recebidos do poder concedente a título de “contraprestação pecuniária” estariam sujeitos à retenção previdenciária de 11%.
Na concessão patrocinada, a remuneração do concessionário ocorre por duas vias:
- Tarifa paga pelos usuários do serviço (passageiros)
- Contraprestação pecuniária paga pelo poder concedente
O questionamento surgiu porque o art. 219, §2º, inciso XIX, do Regulamento da Previdência Social (RPS), aprovado pelo Decreto nº 3.048/1999, prevê a retenção sobre serviços de “operação de transporte de passageiros, inclusive nos casos de concessão ou sub-concessão”.
Cessão de Mão de Obra: Requisito Essencial para a Retenção
O ponto central da análise realizada pela RFB foi determinar se o serviço de transporte de passageiros prestado sob o regime de concessão patrocinada configura cessão de mão de obra, requisito essencial para a aplicação da retenção previdenciária.
Conforme o art. 219 do RPS, a empresa contratante de serviços executados mediante cessão ou empreitada de mão-de-obra deve reter 11% do valor bruto da nota fiscal, fatura ou recibo de prestação de serviços. No §1º deste artigo, define-se cessão de mão de obra como “a colocação à disposição do contratante, em suas dependências ou nas de terceiros, de segurados que realizem serviços contínuos, relacionados ou não com a atividade fim da empresa”.
A Instrução Normativa RFB nº 971/2009, em seu art. 115, esclarece esse conceito, definindo:
- Colocação à disposição: cessão do trabalhador em caráter não eventual, respeitados os limites do contrato
- Dependências de terceiros: locais indicados pela contratante que não sejam suas próprias dependências nem pertençam à prestadora dos serviços
- Serviços contínuos: necessidade permanente da contratante, que se repetem periódica ou sistematicamente
Características da Concessão Patrocinada
De acordo com a Lei nº 11.079/2004, art. 2º, §1º, a concessão patrocinada é “a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado”.
A Lei nº 8.987/1995, por sua vez, define a concessão de serviço público como “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.
Portanto, nas concessões patrocinadas:
- A concessionária presta o serviço por sua conta e risco
- O serviço é prestado à população em geral (usuários), não ao poder concedente
- A concessionária mantém o comando e a coordenação de seus trabalhadores
Diferença entre Cessão de Mão de Obra e Prestação de Serviços
A RFB fez importante distinção entre cessão de mão de obra e prestação de serviços. Na retenção previdenciária em contratos de concessão patrocinada, essa diferença é crucial:
Cessão de mão de obra:
- A empresa contratada transfere à contratante o poder de comando sobre seus trabalhadores
- Os trabalhadores ficam subordinados às ordens diretas da contratante
- O objeto do contrato é a mão de obra em si
- A contratante define a quantidade de trabalhadores necessários
Prestação de serviços (sem cessão de mão de obra):
- Os trabalhadores permanecem subordinados à empresa contratada
- A empresa contratada recebe orientações da contratante e as repassa aos seus empregados
- O objeto do contrato é a execução de um serviço específico
- A contratada determina quantos e quais trabalhadores serão utilizados
- A contratante fiscaliza apenas o resultado do serviço
Entendimento da Receita Federal
Com base nessa análise, a Solução de Consulta COSIT nº 371/2017 concluiu que:
“O valor pago a concessionária de serviço público (delegação na modalidade ‘concessão patrocinada’) pelo poder concedente, a título de ‘contraprestação’, destinado a remunerar, em parte (‘adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários’), a prestação, por ela efetuada, do serviço público de transporte de passageiros, não está sujeito à retenção de contribuição previdenciária de que trata o art. 31 da Lei nº 8.212, de 1991, haja vista que o citado serviço não é executado mediante cessão de mão de obra.”
A RFB fundamentou sua decisão no fato de que, nos contratos de concessão patrocinada para transporte de passageiros:
- A concessionária presta o serviço em nome próprio, sob sua própria orientação
- Os trabalhadores seguem rotinas e manuais estabelecidos pela própria concessionária
- Os empregados respondem e se reportam direta e exclusivamente à concessionária
- O serviço é prestado aos passageiros (população), não ao poder concedente
- A contraprestação pecuniária apenas complementa a remuneração obtida com as tarifas
Jurisprudência Relacionada
A decisão da RFB está alinhada com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ), conforme citado na própria solução de consulta:
“Para efeitos do art. 31 da Lei 8.212/91, considera-se cessão de mão-de-obra a colocação de empregados à disposição do contratante (submetidos ao poder de comando desse), para execução das atividades no estabelecimento do tomador de serviços ou de terceiros.” (REsp 488.027/SC)
Impactos Práticos para as Concessionárias
A retenção previdenciária em contratos de concessão patrocinada de transporte de passageiros tem impactos financeiros significativos para as concessionárias. Com esta solução de consulta, fica claro que:
- As notas fiscais referentes às contraprestações pecuniárias não devem sofrer a retenção de 11%
- O poder concedente não deve realizar a retenção previdenciária sobre esses valores
- Eventuais retenções já realizadas podem ser objeto de restituição ou compensação, observados os prazos prescricionais
Essa orientação traz maior segurança jurídica para as concessionárias de transporte público que operam sob o regime de PPP na modalidade concessão patrocinada, permitindo um planejamento financeiro mais preciso e reduzindo custos operacionais.
Considerações Finais
A Solução de Consulta COSIT nº 371/2017 estabelece importante distinção entre a mera prestação de serviços e a cessão de mão de obra para fins de retenção previdenciária em contratos de concessão patrocinada. Este entendimento tem aplicação direta não apenas no caso específico analisado, mas em todas as concessões patrocinadas de transporte de passageiros que apresentem as mesmas características.
É fundamental que as concessionárias de transporte público e os entes públicos contratantes compreendam essa distinção para evitar retenções indevidas e possíveis contenciosos tributários. A adequada aplicação desse entendimento contribui para a segurança jurídica e para o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão.
Vale destacar que a análise da RFB limitou-se às contraprestações pecuniárias relacionadas à remuneração do serviço de transporte. Outras receitas ou valores recebidos pelas concessionárias podem ter tratamento tributário distinto, dependendo de sua natureza jurídica.
Para consultar o texto integral da Solução de Consulta COSIT nº 371/2017, acesse o site oficial da Receita Federal do Brasil.
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