Alíquota Zero de PIS/COFINS em Sistema APM: Operação qualifica como transporte público, construção não

Gustavo Ribeiro29 de julho de 20255 Mins read93

A Alíquota Zero de PIS/COFINS em Sistema APM foi tema da recente Solução de Consulta nº 273/2024 da Coordenação-Geral de Tributação (COSIT), em que a Receita Federal estabeleceu importante distinção entre os serviços de implantação e os de operação/manutenção de sistemas automatizados de transporte de pessoas.

Identificação da Norma

Tipo de norma: Solução de Consulta
Número/referência: 273 – COSIT
Data de publicação: 27 de setembro de 2024
Órgão emissor: Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal do Brasil

Contexto da Consulta

A consulta foi realizada por um consórcio de pessoas jurídicas que firmou contrato com uma concessionária de serviços aeroportuários para a implantação, operação e manutenção de um sistema automatizado de transporte de pessoas (Automated People Mover – APM), destinado ao transporte gratuito de passageiros entre uma estação de trens metropolitanos e os terminais de um aeroporto.

O contrato em questão dividiu-se em duas fases distintas:

Fase 1: Desenvolvimento e implementação da infraestrutura do sistema APM, incluindo serviços de engenharia, estudos, fornecimento de equipamentos, obras civis, materiais, ensaios e instalações.
Fase 2: Operação e manutenção do sistema APM, incluindo conservação, manutenção preventiva e corretiva das instalações.

O questionamento central era se as receitas auferidas em ambas as fases estariam sujeitas à redução a zero das alíquotas da Contribuição para o PIS/Pasep e da COFINS, conforme previsto no art. 1º da Lei nº 12.860/2013, que beneficia serviços de transporte público coletivo municipal de passageiros.

Fundamentação Legal

A análise da Receita Federal baseou-se principalmente nos seguintes dispositivos legais:

Lei nº 12.860/2013, art. 1º, que estabelece alíquota zero para PIS/COFINS sobre receitas de prestação de serviços de transporte público coletivo municipal de passageiros;
Lei nº 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana), que define conceitos e classificações de serviços de transporte público;
Lei nº 11.079/2004, que estabelece normas para parcerias público-privadas.

Distinção entre Implantação e Operação do Sistema APM

A Alíquota Zero de PIS/COFINS em Sistema APM foi avaliada de forma distinta para cada fase do projeto, estabelecendo importante diferenciação tributária:

Fase 1 – Implantação da Infraestrutura: Não Aplicável a Alíquota Zero

A Receita Federal entendeu que os serviços de implantação da infraestrutura do sistema APM não se qualificam como serviços de transporte público coletivo municipal de passageiros. Segundo a análise, esses serviços, predominantemente de construção civil, são apenas “antecedentes necessários para a operação” do sistema de transporte, não guardando identidade com a prestação efetiva do serviço de transporte.

De acordo com a Lei nº 12.587/2012, tais atividades enquadram-se como implantação de “infraestruturas de mobilidade urbana”, que incluem vias, terminais, estações e equipamentos necessários para viabilizar o serviço de transporte, mas não constituem o serviço em si.

Fase 2 – Operação e Manutenção: Aplicável a Alíquota Zero

Por outro lado, a COSIT reconheceu que os serviços de operação e manutenção do sistema APM se qualificam plenamente como “serviços de transporte público coletivo municipal de passageiros, por meio ferroviário”, fazendo jus à Alíquota Zero de PIS/COFINS em Sistema APM prevista na Lei nº 12.860/2013.

Entre os elementos caracterizadores que fundamentaram esta conclusão, destacam-se:

Quanto ao objeto: transporte de passageiros;
Quanto à característica: serviço coletivo;
Quanto à natureza: serviço público;
Quanto ao âmbito: serviço municipal.

A análise ressaltou que o sistema APM opera como transporte público coletivo ferroviário (operando em monotrilho), franqueado ao público em geral, viabilizando a mobilidade urbana entre uma estação de transporte metropolitano e terminais aeroportuários.

Justificativa do Benefício Fiscal

A decisão da Receita Federal alinha-se com as razões que motivaram o legislador a criar o benefício fiscal da Alíquota Zero de PIS/COFINS em Sistema APM e demais serviços de transporte público. A justificação do Projeto de Lei nº 2729/2011, que originou a Lei nº 12.860/2013, aponta para objetivos sociais importantes:

Viabilizar a oferta de transporte público de qualidade a preços acessíveis à população de baixa renda;
Estimular o uso do transporte coletivo em detrimento dos veículos particulares;
Beneficiar os estratos mais carentes da sociedade;
Contribuir para a redução dos problemas de congestionamento e estacionamento nos grandes centros urbanos.

Estes aspectos foram considerados aplicáveis à fase de operação do sistema APM, mas não à fase de implantação da infraestrutura.

Classificação do APM como Transporte Público

Um ponto interessante da análise foi a classificação do sistema automatizado de transporte de pessoas (APM) como transporte público coletivo municipal de passageiros na modalidade ferroviária, mesmo tratando-se de um sistema específico para conectar estação de trem e terminais aeroportuários.

A Receita Federal considerou que o serviço atende aos requisitos da Lei nº 12.587/2012, que define transporte público coletivo como “serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população”, neste caso com livre acesso e gratuidade. O fato de ser um serviço prestado em área aeroportuária não descaracterizou sua natureza de transporte público coletivo municipal.

Outro aspecto relevante foi o afastamento da caracterização do contrato como parceria público-privada (PPP) nos termos da Lei nº 11.079/2004, pois a avença foi firmada entre o consórcio consulente e uma concessionária de serviço público (pessoa jurídica de direito privado), não se enquadrando nas hipóteses previstas no parágrafo único do art. 1º da referida lei.

Conclusão e Impactos Práticos

A Solução de Consulta 273/2024 estabeleceu importante precedente para a tributação de sistemas de mobilidade urbana ao fazer clara distinção entre:

Atividades de implantação de infraestrutura de transporte: não fazem jus à Alíquota Zero de PIS/COFINS em Sistema APM;
Atividades de operação e manutenção do serviço de transporte: beneficiadas pela alíquota zero.

Esta distinção tem impactos significativos no planejamento tributário de empresas que atuam no setor de mobilidade urbana, especialmente aquelas que participam tanto da construção quanto da operação de sistemas de transporte de passageiros.

Para estas empresas, recomenda-se:

Segregar contabilmente as receitas relativas à implantação (tributadas normalmente) e à operação (com alíquota zero);
Documentar adequadamente a natureza dos serviços prestados;
Revisar contratos similares para verificar possível enquadramento no benefício fiscal.

Por fim, é importante destacar que a decisão reforça o entendimento de que o benefício fiscal da Alíquota Zero de PIS/COFINS em Sistema APM destina-se especificamente à atividade-fim de transporte público coletivo, e não às atividades-meio que viabilizam a prestação desse serviço.

A incidência do benefício fiscal sobre serviços de APM em ambiente aeroportuário também amplia o escopo de aplicação da norma, potencialmente abrangendo outros sistemas automatizados de transporte de pessoas em contextos semelhantes.