Imunidade Tributária Recíproca para Empresas Públicas: Requisitos e Limites Segundo a Solução de Consulta nº 301/2023

Gustavo Ribeiro14 de julho de 20256 Mins read83

A imunidade tributária recíproca para empresas públicas ganhou novos contornos com a Solução de Consulta COSIT nº 301, de 1º de dezembro de 2023, que esclareceu aspectos importantes sobre a aplicação deste benefício constitucional. O documento trouxe orientações precisas sobre requisitos, limites e procedimentos que devem ser observados por empresas públicas que buscam o reconhecimento da imunidade prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal.

Contexto da Solução de Consulta

A consulta foi formulada por uma empresa pública federal que questionava a aplicabilidade da imunidade tributária recíproca para empresas públicas em relação a diversos tributos federais. A consulente fundamentou seu pleito em decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.320.054/SP, com repercussão geral (Tema nº 1.140), além de decisão específica em Ação Cível Originária que já havia reconhecido sua imunidade em relação a impostos estaduais.

A empresa pública questionou sobre:

Dispensa do pagamento do IRPJ sobre lucros provenientes de serviços vinculados às suas finalidades essenciais
Isenção de impostos federais sobre receitas financeiras
Enquadramento no regime cumulativo da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins
Sujeição das receitas financeiras ao regime cumulativo destas contribuições

A Tese do STF sobre Imunidade Recíproca

O ponto central da análise remete à tese fixada pelo STF no julgamento do RE nº 1.320.054/SP (Tema nº 1.140):

“As empresas públicas e as sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, ‘a’, da Constituição Federal, independentemente de cobrança de tarifa como contraprestação do serviço.”

Esta decisão estabeleceu um “teste constitucional” com três requisitos cumulativos para que empresas públicas possam usufruir da imunidade tributária recíproca:

Prestação de serviço público essencial: a atividade deve ser fundamental para o funcionamento do Estado
Não distribuição de lucros a acionistas privados: vedação à transferência de recursos públicos a particulares
Não atuar em ambiente concorrencial: a atividade não pode oferecer risco ao equilíbrio competitivo do mercado

A Receita Federal destacou que a análise destes requisitos demanda verificação caso a caso da situação fática, não sendo possível sua apreciação no âmbito de uma consulta tributária, que se limita à interpretação de dispositivos legais.

Limites da Decisão Judicial e Vinculação Administrativa

Um aspecto relevante abordado na Solução de Consulta refere-se aos limites da decisão judicial obtida pela consulente. A Receita Federal esclareceu que o acórdão proferido na Ação Cível Originária mencionada pela empresa pública surte efeitos apenas nos limites em que a lide foi proposta, ou seja, para impostos estaduais, uma vez que a União não foi parte naquele processo judicial.

Com base na Nota PGFN/CASTF nº 837/2014, o órgão ressaltou que decisões em controle difuso de constitucionalidade não vinculam automaticamente a Administração Tributária Federal. Entretanto, com as alterações introduzidas na Lei nº 10.522/2002, particularmente o art. 19-A, estabelece-se que os Auditores-Fiscais da Receita Federal não constituirão créditos tributários em determinadas situações, incluindo temas decididos pelo STF em repercussão geral.

IRPJ e Revogação de Isenções para Empresas Públicas

Quanto ao Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ), a consulta esclareceu um ponto crucial: o art. 5º da Lei nº 6.264/1975 revogou todas as isenções deste imposto concedidas às empresas públicas até o início de sua vigência, quando não outorgadas por lei complementar ou por prazo certo e em função de condições específicas.

As exceções previstas para concessionárias de serviço público em geral e concessionárias de serviço público de energia elétrica e telecomunicações não se aplicavam à consulente. Portanto, mesmo para lucros decorrentes da prestação de serviços vinculados às finalidades essenciais, a empresa pública estaria sujeita à tributação do IRPJ, salvo se comprovada a imunidade tributária recíproca para empresas públicas nos termos da tese do STF.

Esta interpretação está alinhada com o art. 158, § 3º, do Decreto nº 9.580/2018 (Regulamento do Imposto sobre a Renda) e com o art. 4º, § 2º, da Instrução Normativa RFB nº 1.700/2017, que preveem que as empresas públicas são contribuintes do IRPJ nas mesmas condições das demais pessoas jurídicas.

Isenção de Outros Impostos Federais

A Solução de Consulta reconheceu que a lei específica que disciplina a atuação da consulente estabelecia isenção de impostos federais (exceto o IRPJ) no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais. Consequentemente, essa isenção abrange as receitas financeiras relacionadas com aquelas mesmas finalidades, conforme interpretação literal da norma isentiva (art. 111, II, do CTN).

Contribuição para o PIS/Pasep e Cofins: Regime Cumulativo

Um dos pontos mais relevantes da consulta se refere às contribuições sociais. A Receita Federal esclareceu que, se comprovados os requisitos para o reconhecimento da imunidade tributária recíproca para empresas públicas, a empresa ficará sujeita exclusivamente ao regime cumulativo da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins.

Isso porque o art. 8º, IV, da Lei nº 10.637/2002 e o art. 10, IV, da Lei nº 10.833/2003 estabelecem que permanecem sujeitas ao regime cumulativo as pessoas jurídicas imunes a impostos. Trata-se de hipótese de exclusão subjetiva do regime não cumulativo.

Quanto às receitas financeiras, se obedecidos os requisitos para sujeição ao regime cumulativo e se tais receitas não constituírem resultado do exercício das atividades empresariais (como no caso da mera manutenção de saldos em caixa), estas não comporão a base de cálculo das contribuições.

Orientações da PGFN sobre o Tema

A consulta também faz referência ao Parecer SEI nº 15.935/2021/ME da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que delimita a extensão e o alcance da decisão do STF no RE 1.320.054/SP. Este parecer enfatiza a necessidade de verificação cuidadosa do requisito “não atuar em ambiente concorrencial” nos casos concretos.

Conforme o parecer, “a positivação da exigência de ausência de ambiente concorrencial no corpo da tese realça a necessidade de se verificá-la cuidadosamente no caso concreto, sendo certo que, a partir do precedente examinado, não é possível extrair parâmetros objetivos e genéricos”.

O documento também ressalta que a imunidade limita-se aos impostos, não abrangendo outras espécies de tributos, como contribuições sociais, que dependem do preenchimento dos requisitos previstos pelo art. 195, § 7º, da Constituição Federal.

Receitas Financeiras e Aplicações Permitidas

A consulta abordou aspectos específicos sobre as receitas financeiras das empresas públicas. É importante destacar que o Decreto-Lei nº 1.290/1973 e a Resolução CMN nº 4.986/2022 estabelecem regras para as aplicações financeiras dessas entidades.

A Resolução CMN determina que a aplicação das disponibilidades oriundas de receitas próprias das empresas públicas no País somente pode ser efetuada em fundos de investimento extramercado administrados pela Caixa Econômica Federal, pelo Banco do Brasil ou por instituição integrante do conglomerado financeiro por eles liderados.

Além disso, esses fundos devem manter em carteira títulos de emissão do Tesouro Nacional em percentual não inferior a 75%, sendo que os 25% restantes podem ser aplicados em certificados ou recibos de depósito bancário.

Conclusão

A Solução de Consulta COSIT nº 301/2023 estabelece importantes parâmetros para a aplicação da imunidade tributária recíproca para empresas públicas. O documento esclarece que o simples fato de ser uma empresa pública não garante automaticamente a imunidade tributária, sendo necessário comprovar o cumprimento dos três requisitos estabelecidos pelo STF.

A análise da Receita Federal reforça o entendimento de que a verificação desses requisitos demanda apuração de matéria fática, o que não pode ser realizado no âmbito de uma consulta tributária. Portanto, a imunidade deve ser analisada caso a caso, considerando as especificidades de cada empresa pública e dos serviços que presta.

Vale ressaltar que a imunidade, quando reconhecida, limita-se aos impostos, não se estendendo a outras espécies tributárias, como contribuições sociais. Para estas, aplicam-se as regras específicas previstas na legislação, como a sujeição ao regime cumulativo do PIS/Pasep e da Cofins para as pessoas jurídicas imunes a impostos.

A consulta também deixa claro que as decisões judiciais em controle difuso de constitucionalidade surtem efeitos apenas nos limites da lide proposta, não vinculando automaticamente a Administração Tributária Federal, salvo nas hipóteses expressamente previstas na legislação.

A Solução de Consulta nº 301/2023 representa, portanto, um importante guia para empresas públicas que buscam compreender os limites e possibilidades de aplicação da imunidade tributária recíproca, contribuindo para maior segurança jurídica nesse tema complexo do direito tributário brasileiro.